欧盟最好移民的国家，【专题报道】“我们”和“他们”——非正规移民融入欧洲社会面临挑战

贝拉：这是我们的城市，他们也必须入乡随俗

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在阿姆斯特丹生活了一辈子的贝拉表示，她最不能接受的，是作为“主人”的自己，反倒要去适应这些新来的人。

荷兰现有人口大约1718万，是欧盟人口密度最高的国家，也是全球人口最为密集的国家之一。其中91.5%都居住在城市地区，首都阿姆斯特丹是最大的城市，市中心人口近85万。

国际移民组织数据显示，2019年上半年，荷兰共有230万国际移民，占到总人口的13.4%，苏里南、摩洛哥和土耳其是三个最主要的移民来源地。

非政府组织“移民政策研究机构”（ , MPI）表示，目前共有近400万荷兰人具有移民背景欧盟最好移民的国家，【专题报道】“我们”和“他们”——非正规移民融入欧洲社会面临挑战，即父母中至少有一人来自海外，其中约200万来自非西方国家，与1996年相比增加了近一倍。荷兰政府估计，目前该国境内约有10万未经许可的非正规移民。

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阿姆斯特丹市内的有轨电车上印着“欢迎”的字样。

在阿姆斯特丹生活了一辈子的贝拉表示，她最不能接受的，是作为“主人”的自己，反倒要去适应这些新来的人。

贝拉：“我并不介意他们是谁，从哪里来，但现在我发觉自己再也不能像以前一样在这个我住了一辈子的地方生活了，而是越来越多地要去适应那些新来的人。

有一些人，过的是正常的日子，行为举止也很正常。但是还有一些人，根本就不想适应荷兰的生活。我觉得他们以为自己还在原来的国家。这一点我不喜欢。

我希望阿姆斯特丹足够包容，能够让他们在这里留下来。我希望大多数荷兰人不会因为这些‘问题’而从城市里搬出去。但这是我们的城市，他们的言行举止也必须入乡随俗，必须像个样子。

我认为有许多荷兰人都跟我有同感，但并不是所有的人都敢于说出来。”

朱利斯：学会瑞典语、找到了工作，就算是瑞典人了吗？

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新近抵达瑞典的移民朱利斯搭乘电梯离开一家超市，他身后的墙壁上有瑞典语写的“欢迎”一词。

2015年的“欧洲移民危机”期间，瑞典前所未有的接收了超过16万寻求庇护者，是全球人均接收寻求庇护者人数最多的国家。

这一波“移民与难民浪潮”也给这个北欧国家打下了深刻的烙印，政府收紧相关法律、开始实施边境控制，极右翼势力政党成为议会第三大党。

国际移民组织表示，截至今年6月，瑞典共有约200万海外移民，占到人口总数的五分之一。

为了加快移民融合，瑞典政府提出全新政策，让新近抵达的移民尽快进入劳动力市场，实现独立生活，并为此预留了每年22亿瑞典克朗（约合3.38亿美元）的专款。移民政策研究机构的数据显示，2018年，具有移民背景人口的失业率比全国整体失业率高出四倍，其中包括第一代和第二代移民。

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新近抵达瑞典的移民朱利斯在采访中问道，学会瑞典语，找到工作，就算是成为瑞典社会的一份子了吗？

刚刚来到瑞典不久的朱利斯承认，融入这个全新的国家，被这里的社会所接受，确实是一个巨大的挑战。

朱利斯：“移民局的人刚刚和我谈了两个小时，跟我解释整个过程，去哪里拿什么东西，信息量太大了。

合而不容也是有可能的。有些人可能瑞典语说得很好，也有工作，却并没有进入瑞典的社会。

假如你们希望我成为社会的一部分，成为你们之中的一员，那我肯定是能够感受到的，也非常乐意。可是假如你们只是告诉我，要我融入社会，而所谓融入的意思是说，我必须学会瑞典语，必须找到一个工作……只要这样就能成为你们之中的一份子了吗？我不知道，我觉得并没有那么简单。”

弗朗切斯科 & 瓦伦蒂娜：过去是外国人接收意大利的移民，现在轮到我们了

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在意大利首都罗马市中心，跨文化伴侣弗朗切斯科和瓦伦蒂娜针对移民问题的对话，或许最能说明问题。

位于欧洲大陆南缘的意大利可谓处于移民问题的最前线，国际移民组织表示，目前该国境内共有大约630万外国移民，占到总人口的10.4%。

在罗马市中心，弗朗切斯科与瓦伦蒂娜这对“跨文化伴侣”（弗朗切斯科是白人，瓦伦蒂娜则是非洲裔）针对移民问题的对话，或许最能说明问题。

弗朗切斯科：要说意大利人怎么想，嗯，我不知道，应该说我们也不能忘记，早年的时候，我们也……

瓦伦蒂娜：你们也移民了。

弗朗切斯科：对，我们为了找工作，移民去了外国。所以，现在情况可能是反过来了，那些移民因为在自己的国家没有出路，就跑来了意大利。但我要强调的是，最主要的问题是他们不想融入社会。你看，那些北非人，成天别的不干，就在街上抢劫。

瓦伦蒂娜：对。

弗朗切斯科：那些尼日利亚和科特迪瓦来的人……

瓦伦蒂娜：他们卖毒品。

弗朗切斯科：对，卖毒品。另外还有一些卖淫的问题……

瓦伦蒂娜：但是这些问题到处都有，并不是只有意大利，是这里的人夸大了事实。

弗朗切斯科：你不能怪意大利人。假如你每天都看见这些事情，最后当然就会变得不愿意接受移民了。我和她在一起已经24年了，所以并不会排斥不同文化和不同国家的人，但是每天住在这里，你就会感觉到，最根本的问题不是意大利人种族歧视，而是移民并不想融入我们。

瓦伦蒂娜：不能把这么多问题混为一谈欧盟最好移民的国家，这是不对的。你明白吗？必须找到两边都能接受的方案，你明白吗？

弗朗切斯科：明白。

瓦伦蒂娜：需要有一点同情心。两边都需要有一点同情心。明白吗？

弗朗切斯科：明白。

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位于欧洲大陆南缘的意大利可谓处于移民问题的最前线。意大利人弗朗切斯科说，过去是外国人接收意大利的移民，现在大概是反过来了。

瓦伦蒂娜：你不能一边把他们接收进来，每天给他们35欧元，转头却又对着他们吐口水。这是完全不对的。这是事实，弗朗切斯科。

弗朗切斯科：你说得太快了。

瓦伦蒂娜：这些钱根本进不了他们的口袋。

弗朗切斯科：这我可说不准。

瓦伦蒂娜：这35欧元不是给他们的。有很多人靠着这些35欧元发了大财。这你是知道的。他们把那些移民关在一幢房子里，锁起来，根本没有人跑过去说：我们来给你们找个简单的活干，比如说当个清洁工什么的，每天让他们工作四五个小时，就那么四五个小时就够了。

弗朗切斯科：这样说不定是个办法。

瓦伦蒂娜：给他们找个工作，这样他们就不会整天无所事事坐在那里搓手，或者是去干些犯法的事情。这才是我们应该做的，但是根本没人有兴趣。这一点你再清楚不过了。

弗朗切斯科：没错。

（两人都笑了）

弗朗切斯科：我不知道还能说什么，但是情况真的很糟。

钱思文，纽约联合国总部报道。

注：本文及音频基于由鲁德伯格（Jon ）与索尔森（Johan ）所拍摄的短视频。点击观看更多视频（英语）并了解更多详情。

欧盟最好移民的国家，难民危机背景下欧盟周边治理困境及其务实调整

【内容提要】难民危机加剧欧盟多重危机效应，推动其周边治理转型。欧盟新周边治理框架在务实原则下，更加理性认识自身作为转型力量对外输出模式的局限性，转而寻求在安全和稳定的优先领域与周边国家在区别化原则下开展新的互利合作。但是，由于其特殊的国际行为体身份定位，欧盟周边治理务实转型难以突破其深层次困境，尤其是在利益与价值之间实现平衡。

【关键词】难民危机 欧盟周边治理 务实调整

中东北非之乱引发的难民危机，影响欧盟内部团结，刺激极端政党影响力的上升，威胁申根协定的命运并严重恶化了其内外安全形势。难民危机凸显了欧盟长期以来在周边推行以人权、民主、良政为核心的治理模式的缺陷和困境，推动欧盟周边治理转型。针对周边乱象，欧盟周边治理转向更加务实，“利益置换”取代“良政”成为周边治理的核心理念和原则；实现内外安全和稳定代替“模式输出”成为优先目标；在区别性原则之下，欧盟与周边重点国家双边合作，将进一步弱化欧盟周边治理中的多边维度。

一、 欧盟周边治理的核心理念和路径

欧盟作为独特的国际行为体，基于其软力量的特性，在全球范围内推行的治理模式具有鲜明的特点。民主和良政是其全球治理的核心理念，主要推行手段是通过附加条件的援助和贸易政策，并希望借助规则和标准的趋同，向外扩展所谓的“欧洲模式”。欧盟在南部周边推行的治理方式是欧盟全球治理模式在周边地区的体现。尽管从巴塞罗那进程，到周边政策和地中海联盟的演进过程中，欧盟的治理路径经历了从多边到双边的转变，政策实施也缺乏内在一致性，但其中一直贯穿着通过软实力输出欧洲观念和模式的思路，突出其作为“转型力量”的角色。

无论是地缘安全，还是能源依赖，欧盟的南部周边一直是欧盟经营的重点。从20世纪60年代开始，欧盟就与南部周边国家建立起广泛的经贸联系，1976年和1977分别同马格里布国家和马什雷克国家签署一系列优惠贸易和援助协议。冷战结束不久，1995年，欧盟发起充满雄心的巴塞罗那进程，意在推进欧盟和地中海国家之间的地区伙伴关系，通过与南部周边国家之间的多边框架，借助援助和贸易手段，通过政治和安全、经济和金融以及社会、文化和人文三个领域的对话与合作，推动南部周边国家内部改革。巴塞罗那进程中，欧盟与伙伴国的联系协定取代了20世纪70年代欧盟与地中海地区国家之间的合作协定，根本区别是在其中纳入了民主和人权条款，并成为协定的根本部分。

欧盟扩大之后，欧盟进一步明晰其周边治理理念和框架。在成功东扩的鼓舞下，2004年欧盟出台更具雄心的周边政策战略，应对欧盟扩大之后的新周边。周边政策作为欧盟全球战略的重要组成部分，开宗明义地强调：“欧盟与周边国家的伙伴关系建立在共享价值观基础上。周边国家有效实施对共同价值观的承诺是双方关系的核心组成部分”。为实现上述目标，欧盟将采取行动确认和嘉奖坚持共同价值观的国家作为战略行动计划的政策优先。” [1]新的周边政策框架下，欧盟针对南部周边的主要政策工具是其与周边国家共同制定的具体行动计划，其中明确改革的优先领域。每一项计划都具有指向性，主要针对那些旨在拉近与欧盟距离的具体领域和结构改革[2]， 尤其是民主、法治和规则趋同等方面。与之相对应，欧盟提出了“有区别的回报计划”, 主要包括参与欧盟内部市场、扩大和深化政治合作范围、财政支持等。欧洲邻国政策的政治设计主要受到了欧盟扩大进程的经验启示, 效仿了欧盟扩大进程中形成的关键性念和程序与, 其欧洲邻国政策结合了社会化战略与条件性战略的“领域—扩张”政策。[3]

与巴塞罗那进程相比，周边政策框架下，欧盟对南部周边治理的思路未变欧盟最好移民的国家，改变的是路径。周边政策框架下，欧盟南部周边治理路径经历了从多边向双边的转变。巴塞罗那进程下，欧盟周边治理路径是多边主义的，意在塑造一种对称性的伙伴关系，促进地中海地区国家之间的地区合作和融合，并扩展欧洲模式。经历了近10年的发展，多边模式由于地区冲突，进展有限，周边政策重回此前欧盟与周边国家之间的双边非对称性模式，希望通过附加不同的条件，推行欧盟的理念和模式。2008年，欧盟在法国推动下重启南部周边政策，建立地中海联盟，一定程度上又重回多边路径，但在债务危机背景下，政策设想难以实施。

二、欧盟周边治理的深层困境

中东北非之乱表明欧盟长期在周边的治理模式，既未能实现地区的稳定和和平，也没有给地区国家带来可持续的经济发展，难民危机凸显欧盟南部周边治理的深层次困境。

首要困境是周边国家缺乏根植“欧洲模式”的现实根基。冷战结束后，欧盟的成功扩大，使得欧盟范围内形成一个广泛共识，“西方主导的全球化的胜利，是历史的终结。欧盟将成为未来世界秩序的模范”，因此周边国家也必将走上“自由世界”的民主和市场经济的转型之路。欧盟尽管不能提供成员国资格，但通过支持和引导，其巨大的吸引力也能加强周边国家的欧洲化进程。[4] 但是，欧盟上述政策目标完全忽视了与南部周边现实的契合程度。中东北非地区不仅自身形势复杂，存在各种边界冲突和错综复杂的族群、种群和分离主义力量，“欧洲模式”难以扩展。此外，周边治理完全是欧盟主导的精英推动模式，缺乏内生动力，并高估了周边国家对欧盟模式的认同程度。欧盟在最近的周边政策评估中对此已有清楚的认识：“欧盟周边政策推动周边国家欧洲化进程是不稳定之源。欧盟周边政策在概念上有瑕疵，其假设转型是伙伴国精英和广泛民众的共同利益。随着周边国家陷入动乱和不稳定，欧盟逐渐意识到其模式是一个‘争论的模式’（ model）”。[5]

第二，欧盟周边治理模式的价值和利益冲突。中东北非地区对于欧盟不仅关乎多元化能源供应安全，更涉及其内外安全。因此，长期以来，欧盟在中东北非地区尽管旨在推动政治多元化和民主化，但又经常不得不出于安全利益的考虑牺牲其价值观标准，欧盟在价值和利益之间难以维持平衡。中东北非之乱及引发大规模难民危机后，欧盟内部政策的不断调整和反复以及不同的反思理念，都反映了欧盟在周边治理过程中价值和利益的深刻冲突。一方面，在“阿拉伯之春”后，欧盟反思周边政策缺陷时，认为最主要的教训是“长期依赖地区强人政治实现地区安全，忽视在民主、人权等原则问题上的坚持”。该观点集中体现在其后出台的《变革的议程》政策文件以及随后的政策实践中。欧盟近乎完全改变了过去的地区政策，积极主动，甚至不惜动用武力，支持所谓的“民主进程”，在“更多改革换取更多支持”原则下，显著加大了对周边地区的民主支持力度。但是，随着冲突形势不断恶化，难民的不断涌入，欧盟内部怀念“依赖强人政治维护稳定的政策”[6] ，其政策又朝着优先安全和稳定的方向回归。

第三，欧盟的对外治理能力局限性凸显。作为独特的国际行为体，欧盟不仅缺乏硬实力，其行动能力还受到成员国不同利益的制约。认识到自身能力不足，欧盟全球治理在依赖多边主义路径的同时，高度重视大西洋关系的战略依托作用。尽管科索沃战争曾推动英法致力于共同安全和防务政策建设，欧盟也为了弥合伊拉克战争引发的内部分裂，出台共同的安全战略。但是一直以来，欧盟内部无法就自身的安全角色形成共识，共同防务能力建设也举步维艰，难以应对周边的安全挑战，只能依赖美国主导的北约，在周边安全治理中与美国亦步亦趋，完全边缘化。难民危机的爆发，使欧盟日益认识到其正为美国失败的中东政策买单。当前，中东北非完全沦为美俄地缘角逐的战场，欧盟作用更加边缘，只能被动承担难民大规模涌入的后果，能力局限凸显。

三、难民危机加剧欧盟周边治理转型压力

陷入动乱和失序的中东北非地区是难民的主要来源，其中绝大部分来自叙利亚和伊拉克。周边乱局及其引发的难民危机，终结了欧盟长期以来意在经营的繁荣、稳定周边的努力，凸显了其南部周边治理模式面临的深层矛盾和现实困境。难民危机与中东北非乱局密不可分。目前流入欧盟的难民中陷入战争的叙利亚以及政局不稳的伊拉克是其主要来源。根据欧盟统计局的数据显示，到2016年6月底拟在欧盟范围内申请难民庇护的110万人中，有30%来自叙利亚，11%来自伊拉克。[7]

难民大规模、无序涌入在欧盟范围内诱发多重危机效应，是欧盟当前面临的主要危机之一。德国总理默克尔和欧盟委员会主席都曾表示难民危机给欧洲一体化带来的挑战是历史性的。[8] 难民危机不仅进一步加剧了欧盟的内部分裂，从根本上威胁了一体化根基的《申根协定》，还因为增加了其内外安全威胁，加速极端右翼政党和右翼力量的上升，导致欧盟陷入深度合法性危机，增加了欧盟调整周边治理的压力。

首先，难民危机进一步加剧了欧盟内部的分裂。如果说债务危机导致欧盟内部南方国家和以德国为代表的北方国家之间陷入严重对立，难民危机则加剧了欧盟内部的东西分裂，并进一步恶化了德国的领导力危机。面对大量难民的涌入，德国一改在债务危机问题上坚持规则的立场，宣布暂停执行《都柏林协议》的规定，实行开门政策，认为从道义、人道、历史、法律等角度都应该为难民提供庇护，“树立围墙”无助于问题的解决，甚至从经济视角看，认为移民长远有利于欧盟应对自身的老年化趋势。而以匈牙利等为代表的东欧国家，将移民和难民理解为麻烦，认为开门政策会引发更多的难民进入，融入是大问题，将对欧洲社会和安全构成严重挑战。面对德国在欧盟范围内推动的“配额制”解决方案，东欧国家表示强烈反对，认为德国实行的是“道德帝国主义”，其他国家则指责东欧国家忘记历史，缺乏团结精神。成员国之间的分歧和相互指责，使得欧盟层面的难民解决方案，举步维艰，难以推行。

其次，难民危机已严重威胁作为欧洲一体化根基的《申根协定》。无边界的劳动力和商品自由流动是欧盟统一大市场的根本，是欧洲一体化的最主要成就之一，也是其作为国际力量的主要来源，欧盟委员会移民委员阿夫拉莫普洛斯（ ）表示申根协定的解体将意味着欧盟解体的开始[9] 。但是，难民危机已对《申根协定》的命运提出严重挑战。难民危机的发生，暴露出《申根协定》的体制性缺陷，有观点将其概括为：“一项早产的大胆政策设计，规则不一，机制脆弱，系统性危机将使得整个政治进程坍塌。” [10]《申根协定》因为其缺陷，被一些成员国认为是不稳定的来源，妨碍了国家保护安全的行动。为了应对难民危机，多国曾暂停执行《申根协定》，其中欧盟最好移民的国家，难民危机背景下欧盟周边治理困境及其务实调整，德国、法国、奥地利、瑞典、丹麦等国的边境控制被一再获许延长。[11] 可以预见，在难民危机威胁未能获得实质性缓解之前，《申根协定》的正常运行仍将难以实现。

最后，难民危机加剧了欧盟的合法性危机。欧盟的合法性来源更多来自于其功能性作用，也即民众认为其是最合适的机构，满足公共需求，能够提供有效的服务和附加值，功能合法性是欧盟长期以来“宽容共识”的支柱。[12] 但是，难民危机进一步加剧了欧盟因为应对债务危机不力而凸显的合法性危机，极端力量政党反移民、反欧盟的主张日益被民众接受，是欧盟合法性危机的表征。面对难民危机，欧盟既不能提供共同的安全边界，也无法协调内部立场，在欧盟范围内形成共同的应对方案，突出了其行动能力缺陷。根据皮尤研究中心最新的民意调查结果，恰是在经济和难民问题上，民意表现出对欧盟最不认同的立场。难民问题上，98%的希腊人、88%的瑞典人以及77%的意大利人都表示不同意欧盟的方式。认同最高的国家荷兰也仅有31%的比例支持欧盟方案。英国民众对留在欧盟支持率急剧下滑与难民和移民危机的发展一致，2015年6月到10月期间，英国民众对留欧的支持率从61%下降到52%。凸显了其功能合法性危机。

四、难民危机推动周边治理务实调整

难民危机凸显的周边治理困境推动欧盟周边治理务实转型。面对中东北非乱象和自身的能力局限，欧盟周边治理转型的原则、优先和路径正经历变化。新的周边治理框架下，互利合作成为优先原则，安全和稳定的目标取代模式输出，更具针对性的双边合作，取代此前单一的政策框架。此外，欧盟的周边治理也被迫转向“开放”。

首先，欧盟对周边多样性和自身影响力的认知更趋理性,建立在共同利益上的合作成为周边政策的首要原则。2011年中东北非之乱后，欧盟曾针对变化的周边形势，迅速调整其周边政策，提出“更多改革换更多支持”的原则，加大对周边国家“民主转型”的支持力度，但收效甚微。难民危机推动欧盟对其周边政策进行根本反思。经过一年多的内部磋商，2015年11月，欧盟委员会出台了新的周边政策文件，根本变化是放弃了扩大政策方法，放弃以欧盟模式作为评判标准，衡量周边国家的改革进程，寻求建立在共同利益基础上，淡化意识形态，秉持“利益交换”原则，务实发展与所有周边国家的正常伙伴关系。

此轮周边政策评估中，欧盟清楚认识到并非所有周边国家，都希望与欧盟深度融入，也看到“附加条件”在促进转型中的局限性。欧盟周边政策磋商文件表示：“一些周边国家希望与欧盟密切一体化，另外一些国家则不被其吸引，因此使得周边政策的基础面临问题”。[13] 对此，欧洲周边政策新的沟通文件指出：“周边国家有不同的诉求，需要全面反映它们的不同诉求”，新的周边政策将在“区别化”原则下，探索针对不同国家的合作方式。对于那些愿意继续深化与欧盟关系的伙伴，欧盟在既有的政策框架下，寻求加强政治对话和扩大合作收益的机遇。对于那些不愿意在当前模式下加强合作的国家，欧盟则寻求替代的方式，加强贸易和投资联系，实现互利。[14] 上述区别原则表明新政策在一定程度上放弃标准和规范的趋同，取而代之的是具体领域的互利合作。对此有学者指出：“欧盟内部对周边政策的反思进程已很理性。[15]” 新的政策框架下，欧盟将不再对周边国家的改革进程，依照欧盟的标准进行评估，发布年度评估报告。欧盟将采取新的评估形式，对具体的合作领域进行成果评估。

其次，稳定和安全取代促进转型成为周边政策的核心目标。2004年，欧盟在成功东扩后出台周边政策，试图利用扩大政策的方法，在其周边发挥“转型力量”作用，推动“欧盟模式”向东部和南部周边扩展。为此，欧盟在其2004年出台的周边政策战略文件中表示：“与周边国家的特殊关系建立在共同价值观基础上，主要是在法治、良政以及尊重人权领域。[16]” 周边政策实施十余年，缺陷暴露无遗，欧盟不但未能成功输出模式，周边却完全陷入“动荡”。传统安全与非传统安全威胁加剧，尤其是严峻的恐怖主义威胁和难民危机，迫使欧盟在“安全和稳定”与“转型”间，优先前者。

安全和稳定合作在新周边政策中得到前所未有的重视。欧盟新周边政策沟通文件明确指出：“周边政策需要考虑最紧迫的需要，未来3—5年，周边绝大部分地区的最紧急的挑战是‘稳定’”，因此，“突出安全合作，包括冲突预防、边境管理、反恐以及反极端化等领域的合作，是新周边政策的重要调整” [17]，“修订的周边政策与此前的相比更聚焦。欧盟已改变输出其模式的思路，而是集中在双方有具体利益的领域。结果是欧盟的利益，尤其是地区稳定，安全和控制移民的目标更为清晰。” [18]

政策实践中，欧盟的发展援助也更多转向服务于周边的安全和稳定。尽管欧盟委员会在2012年曾表示欧盟发展援助目标并非遏制移民，而是促进良政和发展，应对全球性问题，但是自难民危机以来欧盟发展合作基金被用于移民相关问题的领域比例日益上升，以周边政策为例，约一半的资金被用于应对非法移民和难民问题。[19] 2015年12月欧非峰会上，欧盟宣布设立总额为18亿欧元“紧急信托基金”用于应对难民潮。此外，欧盟委员会2016年7月5日提出建议，用1亿欧元的发展援助资金，直接资助外国军队，帮助应对非法移民，这是第一次直接将援助资金投向伙伴国的军事领域。[20]

最后，欧盟周边治理被迫转向“开放”。尽管欧盟一直宣称周边政策是推动周边国家“现代化”的工具，淡化其地缘政治工具的特征，但无论其转型目标，还是政策方法都具有“排他性”特征。乌克兰危机已清楚表明周边政策，尤其是东部周边地区政策的“地缘政治”属性。面对乱局，欧盟表示难以独自应对周边地区的挑战，其政策杠杆也具有局限性，与其他伙伴的相互联系与依赖需要更广泛的合作。因此，新周边政策扩展“周边”范围，引入“周边的周边”概念，并强调加强国际合作，应对共同挑战的必要性。欧盟曾对第三方在其周边的存在保持警惕，但新周边政策沟通文件明确表示：“基于相互联系和彼此依赖，需要更广泛的合作形式，第三方国家应参与欧盟周边合作”。

结语：欧盟规范性行为体的身份危机

欧盟周边治理转型是在周边安全环境不断恶化以及内部多重危机共同作用的结果，也反映了其对外政策转型的整体趋势。但是，由于欧盟在国际舞台上的特殊地位和内部错综复杂的力量关系，当前的务实转型很难克服其在周边治理中固有的深层困境，尤其是深刻的利益和价值冲突、根本上挑战其在国际社会中“软力量”和“规范性力量”的身份认知。

在世界范围内推行欧盟的规范性目标是其条约规定的对外政策目标，也是欧盟的国际身份标志。在现实的难民危机、非法移民以及恐怖主义威胁下，欧盟放弃其输出模式的目标，转向控制危机，维护自身安全，是不得已的选择。即使如此，其周边政策新文件仍强调通过周边政策推动普世价值。因此，不难想象，在新的周边治理框架下，欧盟在价值和利益面前将面临更深刻的危机。一方面，欧盟在周边治理中有限的资源将集中在其优先的稳定与安全领域，一系列政策工具不再是推动周边国家政治改革的杠杆，而是用于寻求周边国家与欧盟合作应对危机的手段，欧盟在推动周边国家民主转型进程中的话语权严重下降。另一方面，欧盟却面临着来自欧盟议会、成员国议会和各种非政府组织等要求其继续关注和推动人权、民主的压力。

当前，欧盟范围内围绕《欧土协议》的辩论和分歧是集中反映了其周边治理中的利益与价值矛盾。出于应对难民危机的需要，欧盟需要在其所谓规范性议题上的妥协，《欧土协议》被普遍认为是欧盟违背自身的价值体系，以换取土耳其在难民问题上的合作。协议执行过程中，双方围绕签证便利化以及是否继续土耳其入盟谈判等问题龃龉不断，目前，欧洲议会决议暂停土耳其入盟谈判，再次使《欧土协议》面临险境，欧盟在争取土耳其合作与坚持自身价值体系的两难中陷入困境。

此外，欧盟新周边治理模式下，其周边治理中的“双重标准”问题亦将更加凸显。欧盟“区别化”周边政策，将根据周边国家在其经济与安全利益链条上的地位进行区分，采取不同的政策。从当前的发展趋势看，欧盟仍会对那些与其经济和安全利益关切不高的伙伴国，实施其所谓的“更多换更多”原则，也即附加更严格的政治条件，反之，则会淡化附加政治条件的做法。

上述矛盾和挑战将加剧欧盟作为国际政治行为体的身份危机。长期以来，欧盟将自己看作在人权、民主、社会保护以及一体化领域内的国际模范。但是，欧盟当下面临前所未有的经济、政治和安全危机，损害了欧盟在世界范围内促进可持续发展的信誉和能力。欧盟日益难以确保目标与政策之间的一致性。在欧盟全球战略辩论过程中，发展、安全、民主、移民的关系问题是核心，恰是因为对欧盟价值与利益的一致性问题提出了根本挑战。“欧盟全球战略磋商进程表明很难让成员国和欧盟机构将民主和人权作为欧盟对外行动的关键优先”。[21]

注释：

1. , “ ， Paper”，COM(2004) 373 final

2. 贝特霍尔德•里滕伯格，西蒙•迈耶-贝克，《欧盟的外部治理：欧盟在欧洲内外的民主促进》，载《欧洲研究》2007年第5期。

3. , “s: ”,ket , Vol.44, No.1, 2006, p.30.

4. Speck,” EU faces tough in the ”, see from

5. 转引自 Speck,” EU faces tough in the ”, see from

6. 中国国际问题研究院《难民危机及其对欧洲一体化的影响》课题组在赴欧调研过程中，多家机构匿名表达类似立场。

7. See from

8. See from

9. from Ben ,“Can the the EU ?”，see from

10. Kiran K Phull and John B , “Cross roads of ? The of in the Wake of the Arab ”, in Finn (ed.) “The EU and the ” , 2013,pp.177-179.

11. , “ of ” , see from

12. A. , “The EU ‘ of ’ : , , and for the and ”,see from

13. , “ Joint Paper : a New ”, , 4,March,2015

14. , “ of the ”, , 18,. 2015

15. Speck,” EU faces tough in the ”，see from

16. , “ from the : Paper”, , May.12,2004

17. , “ of the ”, , 18,. 2015

18. Mark & Schäfer, “The 2015 : more , less ” see from

19. , “ on a New with Third under the on ”，COM(2016) 385 final

20. :”EU aid to in ”, see from

21. ＂A New EU to , and ＂，

（来源：《当代世界与社会主义》，2016年第6期）

2022年英国移民人数，最新消息，多个热门移民大国宣布提高门槛！

进入十二月，天气越来越冷，很多移民者也感受到了移民政策变化的“凛冽寒风”——近日，英国、澳洲、加拿大、匈牙利等多个热门移民国家，先后宣布了收紧移民政策的措施。下面，小编就为大家盘点一下。

英国：没贡献就不要来！

随着英国的净移民数量在去年达到创纪录的74.5万人，英国近日推出了有史以来对合法移民的最大限制措施。英国保守党政府内政大臣James 表示，目标是将英国净移民人数减少30万，强调“如果对英国没贡献就不要来”。

削减移民的措施针对不同人群，具体如下：

1. 明年春季起，获得英国技术工人签证（ Visaa）所需的最低工资增至38,700英镑，相比之前的26,000英镑提升了近50%。

2. 下令对毕业生签证PSW途径进行审查，有可能进一步收紧，“以防止PSW签证被滥用”。

3. 家庭签证（ Visa）的工资水平要求，将从18,600英镑提高到38,700英镑。

4. 政府将重审并减少“紧缺职业清单（ List）”上的职业数量，同时废除紧缺职业工资低于现行工资20%的规定。

5. “终止滥用健康和护理签证”，停止护工签证持有者带家属前来英国。

以上的政策变化将于明年春季生效。根据内政部模型推算，每年缩减的30万移民中，将有约14万来自留学生移民途径；10万来自卫生与护理工作签证；5万来自其他技术工作签证；依亲居留的人数也将减少近万人。

英国政府之所以急忙推出这一系列政策，是因为近期最新移民数量已经完全“超额”。最新数据显示，2022年英国净移民人数比此前预估的数字高出13.9万，大部分人来自印度、尼日利亚和中国等国家。

控制移民数量是英国保守党的长期理念，保守党认为，削减移民将在明年大选前提振选票，因为许多选民认为，移民给已经不堪重负的公共服务增加了压力，并加剧了住房危机。

对于未来想移居英国、却还在犹豫不决的人来说，这次出台的政策，可以说是一记重锤。因此，想要通过工签、创新创始人签证来英国的朋友们，务必要抓紧时间，尽快行动，才能赶上变政前的窗口期，以防遭遇政策壁垒而不得不前功尽弃。

澳洲：砍掉一半的移民！

无独有偶，澳洲似乎在有意学习英国的移民政策，大幅削减移民。当地时间12月11日，澳洲工党政府宣布，收紧针对国际学生和低技能工人的签证规定，在未来两年内将移民入境人数砍掉一半。

澳洲政府透露，今年澳洲净移民人数将突破50万人，创澳洲历史最高水平，政府需要缓解基础设施、住房和生活成本日益增长的压力。而通过政策控制，明年将降至37.5万人，2025年降至25万人。

根据新政，从明年初开始，学生和临时毕业生签证的英语语言要求将提高，根据国际英语语言测试系统2022年英国移民人数，最新消息，多个热门移民大国宣布提高门槛！，申请毕业生签证的学生的成绩将从6.0分提高到6.5分，而学生签证申请人将从5.5分提高到6.0分。

新政策还旨在阻止“签证跳板”，不允许海外学生或其他游客从一项移民申请跳到另一项移民申请，这样一来，许多人将无法用这种方式延长在澳的居留期限。

此外，更强有力的砍移民大招可能还在路上，如果明年的净入学人数没有按计划下降，澳洲就准备采取更强有力的措施，比如可能会对留学生收取某种税。

除了限制留学生和毕业生签证外，政府还将新设“需求技能”（ in ）临时签证，以吸引“有潜力提高澳洲劳动力技能和专业知识”的高技能工人，同时阻止低技能工人。

新途径将向在任何职业中收入至少13.5万澳元的合格申请人开放，但手工工人、机械操作员和司机以及劳工除外。

像科学、技术和网络安全等独特专业领域的高技能移民，将在7天内获得在澳大利亚工作的签证，而在目前的制度下，这可能需要长达一年的时间。

匈牙利：购房移民或涨至50万欧

11月15日，匈牙利政府向国会递交了一份关于第三国公民入境、居留规则的提案/草案。这份提案被认为从根本上改变了匈牙利的移民规则。而明天（12月12日），匈牙利国会将对该提案进行表决。

在该法案的最终草案中，如想获得匈牙利的投资居留，需要：

投资25万欧获得在国家银行注册的房地产基金签发的投资证明；

直接投资50万欧购置匈牙利居住性房产（不得有产权负担或者债权）；

捐赠100万欧给高等教育机构，以支持由执行公共任务的公共利益信托基金会所负责的教育、科学、艺术或创造性活动。

这意味着，一旦新法案获批，现有的匈牙利15万欧移民政策的投资门槛2022年英国移民人数，将大幅上调。据悉，若表决成功通过，该法案有望于2024年1月1日起生效。虽然国会是否批复、批复后何时执行都仍待“尘埃落定”，但在欧洲移民整体门槛提高的情况下，匈牙利的变政只是时间问题。

加拿大：学签的生活费用要求翻番

12月7日，加拿大联邦难民与移民部长Marc 表示，将要求申请在加拿大学习的外国人提供的生活费用提升至目前金额的两倍。

从2024年1月1日开始，每个申请人需要证明除了第一年的学费和旅费之外，他们还需要有20635加元生活费用。目前，这一费用仅要求10000加元。

未来，加拿大统计局每年更新低收入标准 (LICO) 时，都会对这一门槛进行调整。也就是说，留学生申请学签的生活费用标准以后每年都会上升。

最近一段时间，加拿大对留学生进行了严格的控制。据报道，加拿大的国际学习许可申请数量急剧下降。九月份仅受理了6.03万份学习许可，比去年下降了20%（-1.55万份）。这是自2020 年以来最大幅度的年度缩减。

近日，加拿大联邦移民部长和各个省份移民厅长也召开了闭门会议，主题是调整未来移民政策方向。会议最终确定了未来移民政策将朝着以下2个大方向迈进——增加省提名配额以及增加经济类移民配额。

对此，有媒体解读认为，加拿大政府现在的重心放在了符合劳动力市场的移民身上，而不仅仅是要求高学历和经济能力。

加拿大移民部长们也再度达成共识，那就是加拿大不抗拒“有钱人移民”，但拒绝只想来加拿大买豪车豪宅、享受加拿大福利却不工作也不投资的“有钱人”。

最近一段时间，各国的移民政策随时在变化，特别是投资类移民，变得越来越难。未来想要获取海外身份的申请人，可能会随时面临着门槛突然提高、难度提升甚至是直接关停的局面。

因此，在变政来临之前把握机遇，已成为移民者的当务之急。有意者切莫再观望了，犹豫不决只会让移民梦想付诸东流。