北京城市轨道交通特点，上海2040：绿色发展的城市综合交通战略选择

作为超大城市，上海市已建成世界一流的交通基础设施。

城市综合交通战略的选择，关乎城市功能的提升、空间格局的塑造、宜居城市的营造等多个维度。

面对城市发展资源和环境紧约束的双重压力，上海市以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，实现以创新为驱动力、以文化为内涵、以生态为基本保障的新模式发展。

《上海市城市总体规划（2016—2040）》（简称“上海2040”）正是在此背景下开展编制。

周翔

上海市城市规划设计研究院

高级工程师，交通分院综合交通室主任

一

上海市交通发展回顾

（一）城市客运交通发展态势

过去30年，上海市用地规模增长2倍以上，常住人口增长1倍，2013年底二者分别达到²和2415万人。

随着城市规模增长、空间拓展，道路、轨道交通等骨干交通设施供给均成倍增长，道路里程增长近10倍，轨道交通更是实现从零到中心城成网运营的跨越发展。

与此同时，居民活动范围半径由5km，15km增长至30km，60km（见下图），即由中心区向中心城，进一步向更大的通勤圈乃至市域、长三角区域拓展。

（上海市城市建设和轨道交通发展历程）

通过动态调整交通策略，适应城市空间形态和需求特征的变化，持续加强交通集约化发展。

历次综合交通调查显示，1986—2014年上海市域交通结构发生很大变化，机动化程度显着提高，小客车出行比例增长近6倍，步行、自行车、电动自行车交通大幅下降，公共交通维持稳定（见下图）。

（1986—2014年上海市域交通结构）

尽管采取了严格的小客车管控政策，但中心城个体机动化（私人小汽车为主）客运周转量增长显着，出行分担率仍超过20%。

近年来，中心城以“摊大饼”形态向近郊快速蔓延，虽然具有绝对竞争优势的轨道交通同期形成了网络，并逐渐成为公共交通系统的主体，但中心城公共交通分担率提升有限（见下图），轨道交通仅吸引了新增的机动化交通需求。

（2004—2014年上海市域和中心城交通结构）

不同空间尺度的城市活动对应着不同的交通速度要求，多模式的轨道交通成为超大城市提升交通可达性、集约性必然且唯一的选择。

2014年底，上海市中心城人口接近1200万人，成为高度密集发展的超大城区。

全市居民平均出行距离由4.3km增长至6.9km（增幅60%）的同时，中心城居民平均出行距离已达到8km左右。

当前的城市交通模式与逐步拓展的城市形态息息相关：

（二）城市交通系统现状评估

自《上海市城市总体规划（1999—2020）》实施以来，上海市综合交通以“三港两路”为建设重点，基本形成衔接国内外、辐射长三角的快速、便捷的客货运交通运输网络，率先建成了枢纽型、功能性、网络化的综合交通系统。

截至2013年底，上海市拥有15条、567km的轨道交通网络及1.8万km的道路网络（见下图），中心城（外环内）轨道交通、道路网络的密度分别达到0.52km/km²和5.7km/km²，中心区（内环内）则形成了更具优势的交通资源条件，轨道交通、道路网络的密度分别达到1.2km/km²和9km/km²。

然而，城市轨道交通网络以中心城为主要服务区域、模式以地铁为主，对市域城乡体系、郊区空间的引导能力明显不足。

此外，在中心城边缘的近郊地区沿11号线、7号线、9号线等地铁线路，形成了若干与中心城通勤交通联系密切的大型居住社区，加剧了中心城高峰时段的交通拥堵。

距离市中心30~60km的新城因与中心城联系效率不高，通勤联系强度较低。

（2013 年上海市域土地使用和骨干交通系统）

作为传统绿色交通体系的重要组成部分，公共汽（电）车、步行和自行车交通近年来面临空间路权难以保障、服务品质不断下降的发展瓶颈。

公共汽车一直是上海市公共交通系统的基础，但因服务频次和品质难以保证，致使客运量逐年下降，2015年已跌破700万人次。

人行道面积占城市地面道路面积的33%，双侧平均宽度为7.0m，实际平均有效宽度约4m；非机动车道占城市地面道路面积的22.5%，城市中心区（浦西）超过60%无物理隔离（见下图），非机动车专用路仍允许沿线地块机动车辆通行；同时还有55条、约220km的禁非道路，其在中心区并未较好地发挥保障安全通行的作用。

(上海市分区域干路机非隔离形式)

二

“上海2040”绿色交通发展愿景

（一）总体目标导向

1、全球城市目标下的交通发展要求

在全球城市目标愿景下，上海市将突出创新活力、人文魅力和可持续发展三个维度，强调建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

2、基于交通—空间协同布局的交通发展导向

交通系统既构成城市空间形态的骨架，也是城市重要的基础设施。

从推动城市交通发展模式转变、实现城市交通睿智发展角度，要求交通与城市空间协同优化、协调布局北京城市轨道交通特点，上海2040：绿色发展的城市综合交通战略选择，建立TOD引导城市空间发展的总体框架。

在区域层面，以重要的交通廊道为骨架，谋划网络化、多中心、组团式、集约型的区域空间格局，形成以城际轨道交通为主导的都市圈（见下图）。

突出交通引领、区域统筹，着力提升上海枢纽的国际和区域连接度，通过加强对区域性重大交通基础设施资源的统筹、交通廊道的构建，实现上海市主要城镇与长三角区域乃至长江经济带的城镇、产业联动发展。

（复合交通廊道引导下的上海市域空间体系）

在市域层面，优化主城区—城镇圈组成的市域城乡体系和布局，其中主城区是上海全球城市功能的主要承载区，包括外环线内的中心城，以及宝山、闵行、虹、川沙4个片区；城镇圈以新城和新市镇为中心，注重产城融合、职住平衡、资源集约、服务共享，通勤交通30min可达。

完善“1952”（1个主中心——中央活动区，9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心）公共活动中心体系，突出公共交通主导、网络通达，倡导公共交通为主的低碳、集约交通模式，强化以轨道交通为骨架的公共交通网络对城镇、土地使用的引领和支撑作用，形成广泛覆盖、高度融合的综合交通网络。

在地区层面，打造以社区为基本组团单元的15min社区生活圈。

突出以人为本、服务便利，以多层级的交通枢纽为核心，加强市内公共交通枢纽对地区开发的引导，完善组团地区微循环系统，提高出行便捷性、舒适性。

（二）绿色交通内涵

绿色交通的概念于20世纪90年代初被提出，指通过优先发展绿色交通工具，减少交通拥堵，净化城市出行与居住环境，降低能源消耗。

2003年，住房城乡建设部、公安部首次明确了中国绿色交通内涵为适应人居环境发展趋势的城市交通系统，旨在建设方便、安全、高效率、低公害、景观优美、有利于生态和环境保护的、以公共交通为主导的多元化城市交通系统。

2016年，《城市综合交通体系规划规范》将其定义为：客货运输中，按人均或单位货物计算，占用城市交通资源和消耗的能源较少，且污染物和温室气体排放水平较低的交通活动或交通方式。

“上海2040”在此基础上加以丰富和细化，使绿色交通的发展内涵更符合上海作为全球城市、超大城市和长三角世界级城市群核心城市的发展定位和实际要求。

从资源利用集约化、能源利用低碳化两个维度，将绿色交通定义为“公交、地铁等公共交通方式和步行、自行车等非机动化交通方式，以及清洁能源汽车、合乘等节能环保的交通方式”。

（三)绿色交通指标体系

1、全球城市的经验借鉴

国际交通发展导向由早期重点关注机动化移动速度、效率向全面关注交通效率、安全、低能耗、低排放、社会公平及生活质量转变，针对不同的城市规模、空间布局制定发展策略。

例如：

2、指标选取

根据全球城市的绿色发展要求，遴选与不同维度目标关联性最为紧密的目标型指标和实现分项目标的策略型、系统型指标，并确定其作为预期性或约束性的类别（见下表）。

（“上海2040”绿色交通指标体系）

为实现创新之城高效、易达的目标，可通过大幅提高对10万人以上新市镇的轨道交通覆盖、提升中心城轨道交通车站600m用地覆盖率、合理确定主城片区、新城等区域的覆盖率，提高轨道交通网络可达性，提升轨道交通线网密度，缩短居民平均通勤时间。

为实现人文之城包容、公平的目标，可通过构建TOD社区、大幅提高城市密集区的全路网密度，将生活性出行距离控制在2.5km以内，缩短以步行为主的轨道交通接驳时间。

为实现生态之城低碳、集约的目标，可通过强化公共交通主导战略，引导绿色出行，将目前76%的绿色交通出行比例提高至85%，公共交通出行比例提高至40%左右。

三

绿色交通发展的路径选择

（一）打造轨道都市

1、以轨道交通网络引领城乡空间形态塑造

遵循“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的规划理念，构建由城际铁路、市域轨道交通（设计时速160~250km/h）、轨道交通快线（设计时速100~120km/h）、城市轨道交通（设计时速60~80km/h）、中低运量轨道交通、中运量公交（如BRT）、常规公交、多元辅助公交等构成的多模式公共交通系统，有效支撑和引导城镇体系优化并带动重点地区集聚发展，形成“多中心、网络化”空间布局（见下图）。

（多模式轨道交通与多尺度空间形态的对应关系）

30km半径范围的主城区是指以15km半径的中心城范围向外围轴向发展、且与中心城联系紧密的主城片区与中心城共同组成约²的区域，该区域内基本实现1h点到点轨道交通出行。

主城区的特点是沿主要放射状轨道交通线路服务的方向，以多层级市内枢纽为核，依托轨道交通网络调整片区用地布局，实施集约、紧凑的空间模式30~60km范围是上海市域内以新城、核心镇、中心镇为核心的城镇圈。

通过区域城际铁路、轨道交通快线、市郊铁路等方式，引导公共交通廊道构建，培育节点城市，提供新城等节点城市与中心城之间点到点出行时耗在1h内（相当于枢纽之间40min左右）、提供支持一定通勤出行的轨道交通服务能力，调控城市通勤距离和时间。

60~150km范围是同城化都市圈。

以构建便捷的商务经济活动网络为目标，规划上海与节点城市之间站到站出行时耗1h左右、单程出行时间90~的区域轨道交通网络，包括高速铁路、城际铁路等。

加强城际铁路枢纽与城市集中建设区的布局协调，并注重区域铁路与城市轨道交通网络的功能配合。

2、构建城际线—市区线—局域线多层次轨道交通网络

基于主城区—城镇圈市域空间组织模式，依托多模式轨道交通网络，构建由城际线、市区线、局域线等组成的多层次轨道交通网络服务（见下表和图），以公共交通为主导，实现上海市域1h出行可达，为主城区、新城、新市镇等提供便捷、高效的轨道交通服务，为不同空间尺度的多样化出行需求提供多元、灵活的出行方式选择。

（2010—2015 年北京市交通各行业能耗）

（上海市域公共交通网络布局模式）

1）市域

以同城化都市圈的交通复合廊道为框架，在上海市域构建“射+联”轨道交通城际线+骨干公共交通的组合模式，射线加强新城与主城区、重要枢纽之间长距离、大运量的城际交通联系，并兼顾近沪城镇，新城与中心城枢纽之间30~40min可达；联络线加强新城与新城、核心镇以及中心镇之间的联系。

10万人以上新市镇轨道交通车站覆盖率达到95%。

2)主城区

以轨道交通市区线为骨架，轨道交通局域线和骨干公共交通为客流走廊补充，主要服务主城区不同片区内部以及相互之间的出行。

考虑到由中心城15km到主城区30km空间尺度的拓展，将部分城际线引入城市内部，并在加密完善以地铁、轻轨为主体的市区轨道交通网络基础上，强调宽通道控制，沿城市南北和东西发展主轴、高客流走廊形成“快线+普线”的轨道交通模式，建立重要节点之间的轨道交通快线联系，并预留串联外围的枢纽、公共活动中心、功能区等节点的环线可能性。

除75km²的中央活动区织密网络外，城市副中心至少有2条轨道交通线路直接为其服务。

在主城片区和部分近郊城镇之间、沿中高客流走廊规划中运量轨道交通线路，提高出行便利性。

主城区轨道交通车站600m覆盖用地面积、居住人口和就业岗位比例分别达到50%，60%和65%，其中中心城、主城片区轨道交通车站600m覆盖用地面积比例分别达到60%以上和40%左右（见下图）。

（中心城轨道交通车站600m覆盖情况）

3)城镇圈

对于达到大、中城市规模的城镇圈，加强公共交通发展导向，提高内部交通机动性和效率，实现30~40min公共交通可达，同时转变交通系统供给模式，改变过去道路建设超前、公共交通支撑滞后的城市开发模式。

在以新城为核心以及人口超过50万人的城镇圈内部，构建以中低运量轨道交通局域线和中运量公共汽（电）车为骨架的公共交通网络，并沿主要客流走廊构建城镇圈之间骨干线路。

3、加强交通系统之间以及内部的衔接整合

注重地铁、轨道交通快线、市域铁路、城际铁路等不同系统间的互联互通（见下图），通过市域枢纽节点转换和部分区段的跨线直通运行，实现多模式轨道交通系统之间互联互补，特别要加强宽通道预留和直通运行设计等方面研究。

（多模式轨道交通互联互通模式）

动态调整地面常规公交线路，提高公共交通车站的覆盖水平北京城市轨道交通特点，并完善B&R（自行车换乘公共交通）模式，增加自行车停车与通行空间，改善步行设施连接性，提高轨道交通车站的换乘便捷性，如鼓励在车站150m范围内统筹布局公共汽（电）车换乘站（50m以内为宜）、自行车停放点、出租汽车候客点、小客车停车场等设施。

（二）构建TOD社区

1、构建15min社区生活圈，优化出行链

响应网络化时代城市生活特征，构建15min社区生活圈（见下图）。

城镇社区生活圈平均规模3~5km²，服务常住人口5~10万人，围绕轨道交通和公共汽（电）车车站设置公共活动中心，加强用地混合、功能复合，轨道交通车站周边300~500m半径的服务范围为核心区，统筹社区行政管理、文体教育、康体医疗、福利关怀、商业网点等公共服务设施，鼓励多种形式灵活利用空间，使得居民在借助公共交通出行时，“一站式”完成购物、娱乐、接送小孩老人、用餐、继续教育等日常活动，同时加强周边地区步道网络的构建，将生活性出行距离控制在2.5km以内。

（15min社区生活圈复合功能）

2、推行街区制，提高全路网密度

在上海市传统街道空间“窄马路、密路网”特点基础上，推行街区制，即街坊尺度舒适宜人、街道空间适合漫步、沿街界面公共开放、服务功能混合多样的城市社区布局，其道路间距一般为100~200m，街坊面积在4hm²以下（见下图）。

（街区制规划设计要素内涵）

转变路网规划思路，将原来注重优化机动车通行网络，转向注重可供步行、非机动车等所有出行者通行的全路网构建。

所谓全路网，是指城市建成区内快速路、主干路、次干路、支路等市政道路和可供步行、自行车开放通行的街坊弄堂等道路构成的网络。

以公共交通主导为规划导向，赋予道路以交通、生活、景观等多种功能，完善网络布局。

实行步行和自行车交通优先、严格控制车行速度，加强街坊绿地和公共活动空间对外开放，完善安全、通达的骑行网络和舒适、便捷的步行活动区域，使出行更加安全便利、使用功能更加多元复合、市民交往更加丰富、社区生活更具活力。

3、重配路权，提升步行和自行车交通品质

从重视机动车通行到关注人的移动、交往、生活等全方位的需求，营造完整街道。

遵循步行和自行车交通保障、公交优先的路权分配原则，采取分隔、保护和引导措施，保障步行和自行车交通的安全性（见下图）。

（街道空间设计导向转变）

在商务集聚区、交通枢纽等步行和自行车交通重点区，人流密集、大量集散，通过连廊、有盖长廊等方式，将步行通道有效串联不同公共设施区域，提供容量与品质均较高的步行和自行车交通空间，提高其安全性和效率。

在居住社区、公园广场、学校等区域，应保证步行和自行车的优先通行权，推广稳静化交通措施，提高步行和自行车出行的便捷性和舒适性，形成低速低噪的交通环境。

（三)引导绿色出行

1、加强需求调控，实施分区差异化策略

综合空间布局、活动强度和交通可达性等因素，确定6类交通策略分区，引导形成不同的交通模式（见下表和图）。

(自行车专用车道实施效果)

(上海市域交通策略分区)

2、提高步行和自行车交通网络的连续性和功能性

考虑到现状55条禁非道路大部分处于内环内，同时未来将衍生较多的区域内部中、短距离商务交往活动，通过逐步恢复禁行道路的非机动车通行权，使其成为中央活动区内部活动的主体之一，发挥其短距离速度优势。

在主城区、城镇圈等不同区域构建“步行和自行车廊道以及专用通道、接驳通道、休闲绿道”三类网络，发展共享自行车系统。

其中，步行和自行车廊道以及专用通道根据功能要求，可分为主要通道和一般通道两个层级的网络（见下表）。

在交通枢纽、滨江等地区，可结合现状路网和用地布局，建立轻型自行车高架等连续性通道。

（上海市步行和自行车廊道及专用通道规划导引）

3、推行低碳出行示范区，加强智慧交通发展

依托高密度轨道交通和道路网络，通过路权重配、加密步行和自行车交通网络，严格控制公共活动类停车位供给，改善街道空间品质等措施，在中央活动区以及内环内区域形成“公共交通+步行和自行车”为主导、清洁能源车辆的短租与合用为补充的客运交通模式，抑制和转移个体机动化出行需求，率先建成低碳出行示范区。

鼓励利用移动互联网、大数据等技术手段建立交互应用平台，促进以清洁能源、低碳出行为代表的共享、定制等新兴交通模式发展，提升公共汽（电）车、停车等交通设施的智能化运行水平，同时推动道路和相关交通辅助设施功能再造，加快实现在主城区乃至市域的智慧交通出行和智能化管控。

四

结语

绿色发展是城市实现可持续发展、建设生态文明的理念，“上海2040”提出的“底线约束、内涵发展、弹性适应”即是在这样的背景下应运而生。

在由传统空间扩张型增长向空间更新、存量利用型规划的转变过程中，上海市仍然面临着城市功能提升的转型发展挑战，而城市交通系统的升级更承载着建设卓越的全球城市的重要历史使命。

“上海2040”的规划思路，由过去注重满足机动化交通需求向关注人的全面发展需求转变，更加注重交通与城市功能布局、空间形态之间的互动反馈与良性适应，注重引领超大城市发展的低碳、集约主导交通方式的系统提升，注重城市有限而宝贵的空间资源再分配和更复合利用，注重规划、设计、建设、管理等多重政策的顶层设计和相互贯通。

上海市未来25年的综合交通发展，既要以最小的代价赢得最大收益的绿色发展为总体规划理念，也要通过打造轨道都市、构建TOD社区、引导绿色出行等多重路径及系列措施，实现对全球枢纽功能提升、长三角城市群一体化发展、市域空间格局优化等多层次空间发展的支撑与引导。