国内外工程造价管理体制比较研究，浅论PPP项目的风险管理（成都市工程造价协会2017年优秀工程造价学术论文 二等

成都市工程造价协会

2017年优秀工程造价学术论文

二等奖

浅论PPP项目的风险管理

杨戬，黄理涛

（四川明清工程咨询有限公司，

四川 成都 ）

摘 要：由于PPP模式下的项目普遍参与方众多、运营较为复杂，不确定性因素的存在使该类项目的风险难以完全规避。在PPP项目全生命周期中，风险识别和风险管理尤为重要，同时结合国内外失败PPP项目的经验以规避风险，为PPP项目的顺利落地和正常运营保驾护航。

关键词：PPP；风险识别；风险管理；案例

一、前言

PPP （政府和社会资本合作：- ）模式，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系。由于PPP模式下的项目普遍参与方众多、运营较为复杂，不确定性因素的存在使该类项目的风险难以完全规避，在实际应用中会产生很多问题与障碍，严重则可导致PPP项目失败终止。

二、 PPP项目风险识别

PPP项目风险识别是进行风险应对的前提，风险的准确识别是影响PPP项目经济和社会效益的关键因素。风险识别是在风险事故发生之前，对项目潜在的风险因素进行系统的、连续的识别和归类，并分析风险事故发生的潜在原因的过程。目前常用的风险识别的方法有以下几种①。

1.专家意见法：由项目风险小组选择若干位在项目相关领域有着深厚理论基础和实践经验，并具有较高权威性和代表性的专家学者，通过发放事先设计好的调查表征询其在项目风险上的意见，对匿名提交的意见进行整理并反馈给专家，经过多次反复得到一致认同的风险识别结果。

2.核对表法：根据以往类似项目的经验，预先设计并编制好包含项目涉及的所有风险的核对表格。进行风险识别时，将项目的潜在风险列在一张表上，风险识别人员对这种潜在的风险进行检查核对，用来识别项目存在哪些核对表中所列出的风险或者是类似的风险。

3.头脑风暴法：邀请专家学者进行风险讨论，通过各位专家的自由思考集思广益，尽可能全面地识别项目中的风险。

4.工作分解结构法：通过分解项目的结构，分析项目的各组成部分、各组成部分之间的联系及项目与外界环境之间的联系，识别出项目各组成部分涉及的潜在风险因素及这些风险因素给项目带来的损失程度。

5.事故树分析方法：是指从初始事件的起始状态出发，用逻辑推理的方法按事故进展的时间顺序和系统构成要素，将可能发生的事故与引起事故发生的各种原因之间的逻辑关系联系起来，分析事故发生的条件和发生原因。

6.风险因素分解法：由于不同的项目涉及的风险因素的差异非常明显，所以风险因素的种类也是复杂多样的。风险因素分解法的特殊性在于可以依据某种方法对风险因素进行详细分解，使相应的各个风险因素分解得更为具体。

三、风险管理控制

PPP项目的风险管控可以从以下几个方面着手：

1.在PPP项目发起阶段中政府应起主导作用，并进一步统一管理权。

2.在项目筛选中注意选择那些能够带来一定收益的准公共产品项目，既不超前也不滞后。

3.建立风险清单，便于风险的识别，并约定各类风险中各方承担的显性风险和隐性风险。

4.PPP项目作为公共项目，要完善预算管理，在PPP项目预算的编制、执行、监督等多个环节强化预算约束，均衡有效推进预算执行，用预算监管好项目。

5.在现有的有关PPP项目的管理办法基础上，进一步形成相应的立法，对PPP项目的运作加以法律约束。

四、PPP项目失败主要因素分析

1.收益不足因素

收益不足因素是指项目运营后的收益不能够收回投资或达不到预期收益而产生项目失败的因素。此类风险多发于道路类PPP项目，项目大部分依靠车辆通行费用获得收益（使用者付费），但是在运营中常常会出现预测失误，流量远低于预期、竞争性项目增多等问题使项目收益低于预期水平，从而发生收益不足风险。以杭州湾跨海大桥项目为例②，该项目由浙江省政府和浙江民营企业合作，投资建设了连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥。该项目共17家民营企业参股，是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目，收费年限为30年。杭州湾跨海大桥自2003年开始建设，2008年通车，造价多达200亿元。通车以来，项目资金紧张，从《杭州湾跨海大桥工程可行性研究报告》来看，当时预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。2012年全年，大桥的实际车流量增加到1252.44万辆，仍然不及报告预计的2008年通车当年车流量1415.2万辆。以2013年数据为例，该桥年通行费收入仅为6.43亿元，通行费作为唯一的收入来源，以30年收费期限计算，该项目本金很可能无法收回，而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项目的建成通车会进一步分散大桥的车流量，使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的收益不足风险，可能导致项目的提前回收。

2. 收费变更因素

收费变更因素是指由PPP产品或服务的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵活、政策变更等因素。在公共产品的供给领域中发生较多，主要是由于此类项目与人民生活息息相关，公共产品性质为较低价格提供较多数量、较广受众的产品，但社会资本以盈利为目的，很难平衡政府与社会资本的利益，所以容易发生收费变更风险。以山东中华发电厂项目为例③，1997年，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同投资168亿元人民币成立了中华发电有限公司，由该公司向山东电力集团公司经营的山东电网销售电力。该项目于1998年开始运营，装机规模300万kW，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。在项目谈判期间，中华发电有限公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量为5500h，电价为0.41元/(kW·h)，以保障项目收益。然而由于电力体制改革和市场需求变化，电价2002年由0.41元/(kW· h)调整至0.32元/(kW· h)，收费的调整，使项目收益锐减，从而无法满足项目正常运营的要求。

3.政府因素

PPP项目的政府风险因素是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因，造成的PPP项目在推进过程中受到的阻力或障碍，主要包括政府的信用因素、决策失误因素、政策变更因素和审批延误因素。

⑴政府信用因素

政府信用因素是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。由于项目参与方性质的特殊性，所有PPP类项目都会面对这一风险。以印度大博电厂项目为例④，1995年，该项目与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议，并由印度中央政府对该协议提供反担保，双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。二十世纪末，由于印度经济形势下滑，马邦政府无力支付高额的电力费用，电费支付纠纷由此产生，同时，项目公司要求印度中央政府兑现反担保，却遭到了印度中央政府的拒绝，导致项目陷于停顿状态。

⑵决策失误因素

决策失误因素是指由于政府的决策程序不规范、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误。这一风险因素集中于对公共产品的供给领域，如供水和供电PPP项目。以廉江中法供水厂项目为例⑤，该项目是廉江1997年的一项招商引资项目，由中法水务和廉江自来水公司投资1669万美元的塘山水厂进行生产。在双方签订的合约中规定，自来水公司每天须从塘山水厂购买6万吨自来水，水价为1.15元/t，且塘山水厂建成投产后，廉江不得再建其他水厂。1999年项目建成，依据当时的市场情况，廉江每天用水量仅为3万吨左右，与合同约定的6万吨相差一倍，廉江自来水厂如果按合同约定量购买自来水，其利益将会受损。为了解决问题，廉江自来水厂与中法水务基于水厂造价、合同、水价、水量等问题在八年内进行了多达30余次谈判，却仍然没有解决问题，这是政府在合同制定时决策不科学而引发的项目风险，最终项目以廉江市自来水公司出资4500万元收购塘山水厂而告终。

⑶政策变更风险

政策变更风险是指由于颁布、修改、废除一些政策而导致项目的合法性、市场需求、产品与服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目中止或失败的风险。

以长春汇津污水处理项目为例⑥，该项目由长春市排水公司与香港汇津公司合资建立的汇津污水处理有限公司运营，合同期限为20年。为更好地运营项目，2000年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，规定了项目的运营模式与各方参与者的权利与义务，其中说明了由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费，这一文件是该项目运行的基础性文件。2000年年底项目投产并正常运行，2003年2月，政府以该文件违反了国务院关于“固定回报”的规定为由废止了《专营办法》，这项政策变更相当于摧毁了项目的运营基础，排水公司从2003年3月起停止向长春汇津公司付费，使得汇津公司的累计损失达人民币9700万元。为解决这一问题，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而法院宣判废除《专营办法》属于依法行政，最终长春市政府将长春汇津污水处理项目回购，这是一个明显的因政策变更而导致项目回购的事件。

⑷审批延误因素

审批延误因素主要指由于政府原因对项目的审批程序过于复杂，花费时间过长或成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁的一种风险因素，这种风险因素主要在道路及供水类PPP项目中较为明显。以英法海峡隧道为例⑦，在项目建设期间，由于英法政府不断要求增加安保措施，使项目工期一延再延，项目完工时，又迟迟不发放欧洲隧道公司的营运许可证书，项目无法开始运营，加之项目前期成本投入较大，项目的现金流量受到影响，且英法海峡隧道在之后的运营中出现了项目唯一性风险，进一步导致项目收益不足，最终项目公司破产，以2007年债务重组而告一段落。

4.项目唯一性因素

项目唯一性是指其独特性，当政府或其他投资人在项目附近新建或改建其他项目，与项目形成实质性的商业竞争时，项目便丧失其独特性，产生了项目唯一性风险因素。

项目唯一性风险一旦发生，便会使预期收益减少，影响项目的正常运营，这种风险在道路类PPP项目中发生得较为频繁。以美国加州91号快速路为例⑧，1990年12月，加州政府与社会资本(CPTC )签订了“加州91号快速路”项目特许经营合同，合同包含了一项非竞争性条款:“政府承诺在2030年之前不在该项目1.5英里范围内新建、升级或者拓宽其他具有竞争性的道路，并规定项目建成之后CPTC将获得35年的运营权与收益权”。1995年12年，项目以1.3亿美金的造价建成并投入使用，但是在九十年代末，由于当地经济快速发展，交通流量剧增国内外工程造价管理体制比较研究，政府迫于民众压力与媒体舆论，在1999年1月违约宣布新建车道以缓解交通压力，政府方违约使项目出现唯一性风险，最终政府于2002年以2.1亿美元回购了加州91号快速路。

5.公众反对因素

公众反对因素主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起民众不满甚至反对项目建设而造成的风险因素。多发生在与公众利益密切相关的项目中，尤其是环保项目。

以天津市双港垃圾焚烧发电厂项目为例⑨，该项目位于天津津南经济技术开发区东侧，由天津泰达环保有限公司建设运营，秉承环保理念，对垃圾进行再利用，垃圾焚烧发电后，废渣用来制砖，余热可用于取暖。但是由于垃圾渗沥液渗漏发出难闻的异味，以及垃圾焚烧而产生的有致癌因素的二恶英气体给附近居民带来了恐慌，影响了人们的日常生活及学校的正常教学，因此投诉与群体事件不断，目前政府对该事件正在处理之中。

五、PPP项目风险成因分析

由于上述因素的存在，且PPP项目的建设是全生命周期的建设，环环相扣，步步相连，任何一个环节的疏漏，建设过程中的突发意外因素、运营过程的预期偏差都会对项目带来风险。对目前失败的PPP案例风险根源进行总结，可分为以下三个方面的原因：

1.项目建设周期长，运营模式复杂

PPP项目的采用多见于市政公用、民生、水利、交通等基础设施建设，而此类项目的生命周期较长，建设期之后的运营模式比较复杂国内外工程造价管理体制比较研究，项目容易受到较多的不确定因素的影响。这些不确定因素可以分为宏观和微观两个层面，其中宏观层面包括与国家宏观环境相关的政治、经济、法律等方面的因素；微观的不确定性指与项目效益相关的投资、市场情况、成本、收益等因素。在项目寿命期内，这些不确定因素广泛存在，很可能使项目运营的实际情况与预期效果产生偏差，导致项目面临市场风险、政府风险、收益不足等各种潜在风险。

2.风险分担与调节机制不灵活

风险分担是指将PPP项目中的各种风险要素以某种形式在项目参与者之间进行分配。PPP项目中以政府和社会资本为主的参与方众多，项目持续时间长，无论政府还是社会资本都不愿独立承担风险，尤其PPP项目的薄利性使得社会资本对风险态度慎之又慎，而如果政府承担较大风险又失去了PPP项目的意义。所以PPP项目在合同制定时需要依据各方风险规避的承担能力，设置灵活的风险分担与调节机制。

3.PPP上位法不完善

PPP项目仍处于不断研究探索阶段，相关法律法规的制度不完善，缺乏国家层面的法律制度作为保护，仅有地方规章或其他规范性文件来支持，缺少对政府方违约的约束机制，政策变动较为频繁，打击了私营资本的积极性，也使得各参与方增加额外政策风险，不利于PPP模式的发展。

六、结束语

PPP模式是政府进行城市基础建设的一项创新性的合作方式，参与方众多、项目全生命周期环节复杂、运营风险的多样性都使得PPP模式在实际应用中面临较大问题。因此，需要健全、完善相关法律法规及规章制度，明确PPP项目流程与权责关系，搭建统一管理平台，完善风险分担制度，提高风险识别技术，加强风险抵抗能力，积极促进PPP模式的发展，为我国城镇化进程增添持久动力。

[参考文献]：

①张雷.PPP模式的风险分析研究[D]. 财政部财政科学研究所，2015.